Вернер Вайденфельд, Йозеф Яннинг

ПРОГРЕСС ИЛИ РАСПАД

КОНЦЕПЦИЯ ЕВРОПЫ В РЕШАЮЩИЙ ГОД
 
 
 

Д-р В.Вайденфельд — преподаватель политологии в Мюнхенском университете им. Людвига Максимилиана, директор университетского Центра прикладных политологических исследований (ЦППИ). Й.Яннинг — руководитель Европейской исследовательской группы, заместитель директора ЦППИ.  Данный материал представляет собой сокращённый вариант стратегической программы, разработанной в рамках исследовательских работ под эгидой немецкого Фонда Бертельсманна  и представленной в качестве рекомендательного письма на конференции глав правительств и министров стран Западной и Восточной Европы в Петерсберге под Бонном, посвящённой разработке общеевропейской интеграционной стратегии.
Межвременье Европы — период имевших место с 1989 года сложных переходов, новых конфликтов, беспокойства и риска,— заканчивается. Стратегический вопрос европейской политики состоит сегодня в том, будет ли грядущая эпоха отмечена безразличием  или же волей европейских демократий к реализации концепции порядка, который бы соответствовал их собственным принципам. 
Имевшие до сих пор место подходы к осуществлению реформ основывались на признании соответствующего статус-кво, что находится в противоречии с растущим недоверием европейцев к компетентности их собственных институций в деле разрешения проблем, с фрустрациями по поводу  неспособности последний к действиям в новых кровавых конфликтах, а также с опасениями, что расширенный Европейский Союз без внутренних реформ подвергнется эрозии. Откладывание модернизации грозит соскальзыванием в безразличие, в результате которого многие начинания так и не получат своего завершения. Если обещания о расширении ЕС останутся без последствий, безопасность— без гарантий, и перестройка— без плана,  то в результате возникнет такая Европа, где всё будет формально взаимосвязано при одновременном отсутствии солидарности кого-либо с кем-либо. 
С ЕС расширением на восток магнетизм европейской интеграции получит свою реализацию.  Интегрированная Европа 27 государств будет существовать в соседстве с Россией и пространством СНГ с одной стороны, и средиземноморским пространством арабо-исламских государств, Турцией и Израилем— с другой. Укоренённая в европейской истории логика барьера или "санитарного кордона" более не сможет быть отвечать перспективам Европы будущего. Современному Европейскому Союзу и его членам ещё лишь предстоит найти внутреннюю форму и равновесие, необходимые для  поддержания стабильности и развития на всём пространстве большого ЕС. 
Размышления в глобальных геополитических и геоэкономических категориях предопределяют перспективу России. Контролируемое Москвой пространство бывшего Советского Союза выпадает из перспективы расширения ЕС. Проблемы европейско-российского соседства и взаимных интересов, тем не менее, превращают Россию в ключевое государство будущего континентального порядка. 
На Балканах, при посредническом давлении Соединённых Штатов, вырисовывается региональный баланс. Однако же, он нестабилен в силу  обострения других национальных конфликтов, к примеру— в Воеводине или Косово. Это, в свою очередь, напоминает о том, что даже в государствах с перспективами входа в ЕС—  от Румынии и Словакии до стран Балтии, — и даже в словако-итальянских отношениях конфликты вокруг проблемы национальных меньшинств всё ещё не решены, но лишь временно приостановлены. 
В средиземноморском пространстве соглашение между Израилем и его непосредственными соседями даёт сигнал к использованию преимуществ кооперации, однако мирный процесс сам по себе ещё не решает социального и морального кризиса в среде быстро растущего населения арабских государств Северной Африки. Если ещё и Сирия присоединится к мирному процессу, то развитие индустрии, инфраструктуры и коммуникаций в регионе сможет динамизировать весь процесс его дальнейшего развития.  Для Европы это означает перспективу стабилизации в пространстве её южных соседей, конфликты и кризисы которых, в ином случае, посредством людей и товаров неизбежно будут привнесены  также и в пространство Европейского Союза.
Европейская интеграция нуждается в новых примерах. При наличии 27 или более членов, размах хозяйственной инициативы и многосторонность политических интересов будут слишком масштабными, чтобы следовать пути, очерченному первым поколением основателей ЕС. При перспективе единого Союза от Сицилии до мыса Нордкап и от Атлантики до Буга Европа упрётся в границы своей достоверной интеграционной структуры. Нам необходима концепция  дифференцированной интеграции, которая бы способствовала дальнейшему развитию Союза и одновременно его расширению. 
Содружество атлантического мира вступает в новую эпоху не без издержек, но при этом по-новому  утверждается его прогрессивное значение. Америка — это не остаточная величина от европейской безопасности, и исчезновение большой угрозы ещё не превращает систему западноевропейских институтов безопасности в достоверное средство страхования. Для своей безопасности Европа нуждается в тесном сотрудничестве с Америкой, и в то же время —  в идентичности собственной системы безопасности, основывающейся на собственной воле и собственных средствах. Необходимо новое обоснование атлантического сообщества как сообщества по интересам и пользе, и не в последнюю очередь — как судьбоносного сообщества западных демократий.
 В процессе  формирования нового порядка и нового соседства не должно быть новых рубежей отчуждения.  Различия политического, экономического и социального характера между ЕС, его нынешними и будущими членами и их соседями  будут тем очевиднее, чем интенсивнее будет разворачиваться динамика последствий членства. Будущим соседям расширенного ЕС следует осознать сложные вопросы соседства: их хозяйственное развитие едва ли может быть управляемым извне, и их структурные проблемы невозможно разрешить посредством торговых договорённостей; они стремятся к собственной идентичности, определяемой приближённостью к Западной Европе и одновременно отграниченностью от неё; кроме того, они обладают мощными политическими ресурсами и амбициями.  Ни  средиземноморское пространство, ни Россия и СНГ не могут быть адекватно охвачены современными образцами европейских внешних связей. Для снятия новых рубежей отчуждённости необходима концепция прямого соседства.
С расширением ЕС до уровня включения в него новых демократий Восточной и Средней Европы получит своё осуществление изначальный замысел его основателей: сделать принцип интеграции всей свободной Европы воистину объединительным. Объединение континента под сенью и на основании правил ЕС— это нечто гораздо большее, чем простое техническое достижение. ЕС будет самым многонаселённым объединением демократий западного образца. Одновременно возрастут общий объём потенций и спектр интересов; дело сможет дойти до образования нескольких лагерей, пытающихся  продвинуть свои региональные, материальные и политические интересы.
Политическая система такой Европы нуждается, прежде всего, в своём развитии. Без соответствия  надлежащим структурам и процессам ЕС расширится до неуправляемости, и без фундаментальных политических реформ  гарантия интеграции не получит ни своего внутреннего, ни внешнего осуществления. Если в будущем одна часть членов будет ехать на подножке интеграционного поезда, то лидерство в  деле решения коренных вопросов, касающихся  общих интересов, вынуждены будут взять на себя другие. 
В расширенном ЕС пропасть между способностью или волей к интеграции с одной стороны, и  требованиями к участию в интегрированных секторах — с другой будет углубляться. Представляется, что в будущем  часть членов ЕС не сможет соответствовать предпосылкам для неограниченного участия. 
Европейская политика не должна выбирать между расширением и углублением союзного сотрудничества, а искать пути для осуществления обеих целей одновременно. Однако, в настоящее время отсутствует концепция, с помощью которой интеграция могла бы получить многоплановую организацию на достаточно высоком, и в то же время разностороннем уровне. Из этого исходит опасность распада и ренационализации европейской политики, поскольку  стагнация одновременно ведёт к распаду самой организационной идеи процесса: прекращение  расширения поставит под вопрос  сам основной принцип интеграции; не сработает валютный и оборонный союз — встанет под вопрос всё политическое развитие со времени Гаагской встречи 1969 года. 
Дифференцированная интеграция может быть основана на опыте, обретённом в процессе прежнего расширения, при наличии совместно обговорённых, как правило ограниченных во времени, исключений из полного применения союзного права (правила переходного периода). Дифференцированная интеграция не выдвигает никаких единых договорных рамок и никаких обязательных временных сроков. Она исходит из формирования центрального блока, допуская при этом наличие нескольких блоков с различным уровнем членства, и одновременно поддерживает определённый  "оптимум" ведущих государств Союза. Основная идея при этом состоит в создании ориентированных на специфические требования глубокой интеграции структур и стимулировании посредством этого процесса складывания оптимального круга союзных государств. Это должно способствовать повышению общей продуктивности всей системы в целом.  
Первая цель дифференцированной интеграции— это защита европейского внутреннего рынка, а также способствование процессу расширения на восток складывающегося на базе этого рынка правового сообщества. В сущности, это может опираться на механизмы, предназначенные для осуществления ограниченных во времени своего действия особых  правил для новых членов. Тем самым можно будет воспрепятствовать размыванию нынешнего состояния содружества до уровня особой формы зоны свободной торговли, а право на полное членство в ЕС увязать со способностью полноценного соучастия в пространстве внутреннего рынка. 
Вторая цель дифференцированной интеграции— это способствование введению в рамках расширенного ЕС единой валюты и единой системы безопасности, в случае необходимости — на основании особых договоров. Следует обеспечить возможность расширение Союза согласно определённым выше правилам; права принятия решений, наоборот, должны оставаться исключительно за государствами-участниками. Поэтому  своё дальнейшее развитие  должны получить такие институции, которые бы способствовали взаимодействию ведущих групп с остальными частями Союза. 
Для обеспечения дифференцированной валютной интеграции необходимо осуществить два дополнительных шага. Во-первых, государства, изначально образующие валютный союз, должны  при вступлении обязать друг друга соблюдать правила, которые бы могли обеспечить исполнение вступительных критериев. Таким образом была бы существенно поддержана зафиксированная в Договоре возможность последующего санкционирования неадекватного поведения.
Во-вторых,  в целях поддержки стабилизационной политики не участвующих в валютном союзе государств-членов ЕС, кругу  участников валютного союза следует внести стабилизирующий вес своей общей валюты в обновлённую европейскую валютную систему соответствующего масштаба.  Для совместной оборонной политики и совместной обороны Маастрихтский  Договор не определяет никаких уравнительных положений. Поскольку круг полных членов Западноевропейского  Союза представляется  слишком разнородным, оборонный союз мог бы быть основан посредством особо выработанного договора. Он мог бы интегрировать различные боевые соединения его участников, способствовать развитию европейских структур и военной инфраструктуры при помощи имеющихся в наличии у союзников индивидуальных средств, представить рамки для европейского функционирования французских и британских ядерных сил и конкретизировать оборонные соглашения ЕС. В любом случае, при этом следует исходить из того, чтобы для всякого члена ЕС— в прямом соответствии с тем, состоял ли он до этого членом ЕС или ЗЕС — оставалась  возможность соучастия в программах коллективной обороны. Действия оборонного союза следует тесно увязать с осуществлением коллективной внешней и внутренней политики (КВВП); объединённые в оборонном союзе государства, при всём своём индивидуальном единстве, должны одновременно являться как бы частями КВВП и влиять на решения последней посредством своего комбинированного веса. КВВП следует быть открытой для новых кандидатов в их статусе предварительного членства. 
ЕС нуждается в существенном упрощении своей структуры и средств её управления. Федеральный и демократический принципы должны получить благоразумную интерпретацию и реализацию. Субсидиарного принципа для прояснения компетентности Союза и государств-участников явно недостаточно. Распределение функций должно было бы в гораздо большей степени санкционироваться на базе соответствующего списка компетентности. Для повышения эффективности демократических легитимации и контроля  количество разрешительных процедур должно быть решительно сокращено. Законотворчество Союза должно осуществляться— в интересах поддержания соответствующего уровня компетентности— в основном совместно и равноправно через Совет министров и Европейский парламент. Нынешняя процедура принятия согласительных решений должна быть упрощёна и сведена к регулируемой правилами процедуре в рамках двухпалатной системы. 
Европейский парламент, как рабочий парламент, должен постоянно совершенствоваться, а Европейская комиссия должна формироваться без привязки к национальным квотам, будучи при этом более основательно согласованной с вотумом Европейского парламента. В практике Совета необходимы новое определение правил голосования и конкретизация  функций руководящих органов. Принятие решений посредством большинства должно воспрепятствовать доминированию мнений больших членов (т.е. крупных государств, — прим. перев.). 
Большим значением обладает практика управления  ЕС посредством президентства в Совете. Особая роль  государств, участвующих во всех областях интеграции, должна быть выявлена также в характере всей системы в целом. Шестимесячный легислативный период президентства препятствует эффективному политическому руководству. В целом, действеннее было бы выборное президентство очередного государства-участника в течение как минимум одного года. До этого модус тройки , при продлении срока её полномочий на такой же срок (т.е. до одного года, — прим. перев.), должен быть изменён таким образом, чтобы президентство осуществлялось в рамках постоянной комбинации из двух малых и одного большого государства-участника. При этом следует подумать о разделении полномочий президентства, что будет соответствовать возросшему объёму заданий в Союзе. Особенно это действительно в области коллективной внешней и оборонной политики: независимое "внешнее президентство" предоставило бы возможность последовательного и политически весомого представления интересов Союза. 
Взаимодополняемость совместных интересов перестаёт иметь место в случаях, когда затраты на интеграционную политику превращаются в продолжительную тяжбу между первыми и последними, между богатыми и бедными и, в конце концов, между большими и малыми союзными государствами. В силу этих причин необходимы дополнительные реформы в аграрной, структурной и хозяйственной политике, — даже если они затронут интересы сложившихся к настоящему времени групп собственников. Цель реформы в общей аграрной политике — это создание единого внутреннего рынка аграрной продукции; структурные фонды должны быть последовательно реформированы согласно критериям потребностей и эффективности хозяйств среднего уровня . 
Контакты последних лет одновременно показали, что реальная ответственность может иметь место не без влияния и не без применения власти. 
Без развития солидарности в вопросах обороны европейцам не удастся превратить   атлантический альянс в реальное "сообщество демократий". Вступление в ЕС практически связано с одновременным  предложением к вступлению в ЗЕС — со всеми соответствующими правами и обязанностями. Членство  же новых государств в НАТО, несмотря на требование соответствующего согласия со стороны всех членов альянса, принципиально не может быть чем-либо иным, как подтверждением неразрывности связей между ЕС, ЗЕС и НАТО. США и другие члены НАТО разделят такую точку зрения тем скорее, чем все полные члены ЗЕС будут безоговорочно принадлежать к НАТО, демонстрируя тем самым готовность к защите западных интересов и осуществления совместных действий, в том числе— и за пределами Европы. 
Для консолидации расширенного ЕС, сохранения его безопасности, а также самостоятельности в мировой политике, Европа нуждается в стратегическом партнёрстве с мировыми силами. Элементарная разумная потребность ставит на первое место отношения с двумя сверхдержавами старого порядка: США, как наиболее стабильным и надёжным партнёром по безопасности Европы, чья связь с Европой является одновременно гарантом внутреннего баланса ЕС; с Россией, как будущим соседом от Баренцева до Чёрного моря, чей потенциал, внешнеполитические амбиции и непредсказуемость могут свести на нет весь успех процесса расширения на восток.
Без углубления трансатлантического сообщества его позиции и его успех становятся под вопрос. Европа и Америка смогут вновь придти к совместному исполнению будущих задач лишь тогда, когда для этого будут созданы соответствующие совместные рамки. Трансатлантическое заявление 1990 года и недавно принятая в мадриде Новая Трансатлантическая Программа с их гибкими консультационными механизмами для этого недостаточны. Между Америкой и Европейским Союзом необходимо создание такого трансатлантического альянса, который бы выражал  волю — как со стороны правительств, так и граждан — к продлению традиции успешного европейско-американского сотрудничества, построенного на основополагающих принципах демократии, прав человека и рыночной экономики. Европа и Америка остаются во всём мире единственными надёжными источниками и гарантами стабильности. Они нуждаются друг в друге для взаимного облегчения нагрузки. Новое трансатлантическое сообщество должно предоставить возможность альтернативного решения  вопросов, не разрешимых в рамках традиционных структур.
Отношения России с Западом охладились. Политическая дистанция в вопросах безопасности настолько возросла, что в вопросе расширения НАТО уже более не может быть какого-либо компромисса. Также возрастают требования Запада относительно открытой и конкурентоспособной рыночной экономики в России: есть опасность, что в будущем экономический диалог сможет вообще перейти на язык ограничений. В таких обстоятельствах для европейской политики представляется необходимым интегрировать Россию как прямого соседа в сеть взаимоотношений, что позволит регулировать проблемы вдоль всей будущей продолжительной совместной границы в рамках постоянных консультационных и кооперационных структур. Концепция стратегического партнёрства с Россией должна соответствовать уровню внешнеполитической ответственности Москвы, что будет отвечать и статусным интересам России. Поскольку процесс расширения вряд ли может быть поставлен под сомнение, со стороны ЕС следует сделать России предложение о перспективах создания зоны свободной торговли, увязанное с возможностями экономической помощи а также практики взаимных кооперативных договоров. С точки зрения внешней и оборонной политики следует практиковать регулярные консультации между ЕС и Российской Федерацией, в рамках которых было бы возможно обсуждать  проблемы  совместного поддержания мира в пространстве СНГ и Юго-Восточной Европы. Соединённые Штаты, посредством европейско-американской кооперации, должны  быть непосредственно включены в процесс  развития такого партнёрства. 
Перспективы большого Европейского Союза требуют дифференцированной концепции интеграции, а вовсе не упорного держания за старые проекты. Такая концепция,  основываясь на логике вышеданной линии, не предполагает создание европейского союзного государства классического типа, ибо это само по себе практически невозможно при наличии 27   членов. Одновременно она не освобождает союзные государства от необходимости осуществления совместной политики и практики интенсивного взаимодействия, но предоставляет новые организационные возможности.
Расширение ни в коем случае не может проходить под предлогом откладывания углубления связей,  как и желание к углублению не может препятствовать приёму в Союз новых членов. Развитие  эффективного союза европейских демократий требует прогрессирующей интеграции. Будущая Европа будет являть собой мощный союз государств, относительно которого бывшее Европейское Экономическое Сообщество шести останется лишь идиллическим воспоминанием. Здесь будут выступать партнёры, готовые к последовательному объединению своих потенциалов.