Берлинский Информационный центр  по Трансатлантической Безопасности  (BITS)
Британо-Американский  Совет  по Стратегической Информации  (BASIC)
Центр по Европейской Безопасности и Разоружению  (CESD) — Центр  Исследований Мира  (CIP)
 

"ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЙ АКТ" НАТО-РОССИИ:
КРАЕУГОЛЬНЫЙ  КАМЕНЬ  ИЛИ  НЕПРЕОДОЛИМЫЙ  БЛОК
В  АРХИТЕКТУРЕ  ЕВРОПЕЙСКОЙ  БЕЗОПАСНОСТИ?

(Саммитное  письмо 97.1, от 4 июля 1997 г.)

Публикуемый ниже материал является совместным заявлением четырёх независимых аналитических центров, осуществляющих параллельно программу своеобразного "общественного инспектирования" процесса складывания современных структур  общеевропейской и глобальной безопасности:  BITS (Berlin Information-centre for Transatlantic Security), BASIC (British  American Security Information Council),  CESD (Centre for European Security and Disarmament), CIP (Centro de Investigacion para la Paz). К работе центров привлечены профессиональные военные аналитики, политологи, журналисты.  
Относительно проблемы европейской безопасности руководство центров разделяет позиции сил, ориентирующихся  на усиление инструментальной роли ОБСЕ как  альтернативе НАТО (в её настоящем виде). Следует подчеркнуть принципиальную  непредвзятость политической позиции руководства центров, что означает его ориентацию на трезвомыслящих политиков "нового поколения" — т.е. по возможности свободных от старых ментальных клише  эпохи Холодной войны.
Данные центры, как воплощения независимой общественной инициативы,  представляют собой особый интерес в  плане формирования новой европейской  политической культуры, ориентированной на начала более "органического" понимания всякого геополитического пространства, в частности — общеевропейского.
Текст настоящего саммитного письма составлен директором Берлинского Информационного центра по Трансатлантической Безопасности (BITS) Отфридом Нассауэром и аналитиком этого центра Оливером Майером. 
 
27 мая 1997 года главы государств и правительств 16-ти натовских наций и российский президент Борис Ельцин подписали "Основополагающий Акт о взаимоотношениях, кооперации и безопасности между НАТО и Российской Федерацией". Договор должен послужить делу установления путей к "стабильной, мирной и неделимой Европе, единой и свободной, ко благу всех её народов". Тем не менее,  данный документ оставляет обе стороны — и НАТО, и Россию — в неопределённости.
Реализация российско-натовского договора или поставит российско-натовские отношения в центр всей будущей европейской архитектуры безопасности посредством создания совместной оборонной структуры, или же превратится в непреодолимый блок, ведущий к новым разделительным линиям в Европе. Или НАТО и Россия реализуют Основополагающий Акт, конструктивно взаимодействуя друг с другом в основных вопросах развития архитектуры европейской безопасности в XXI веке, или же они могут попытаться превратить его в средство оправдания возобновлённой конфронтации. Расчёт на конструктивный подход требует наличия политической воли с обеих сторон. Механизмы ко взаимодействию и консультациям, предусмотренные в  Основополагающем Акте, делают такой подход возможным. Таким образом, НАТО и Россия должны: 
— начать совместную работу в максимально широком спектре взаимодействия. Как можно скорее следует провести первую встречу Постоянного Совместного Совета (ПСС), сфокусироваться на создании адекватных  организационных и институциональных структур для интенсивного российско-натовского взаимодействия в будущем;
— инвестировать существенные ресурсы в конструктивное взаимостимулирование посредством серьёзных достижений;
— предпринять инициативу в деле поддержания и укрепления ОБСЕ, как это указано в Основополагающем Акте. НАТО и Россия должны предоставить приоритет развитию европейской архитектуры безопасности, исполняя существующие соглашения в рамках Парижской Хартии и Лиссабонского Документа СБСЕ;
— способствовать венским переговорам об Обычных Вооружениях в Европе (ОВЕ) посредством совместного договора о новых верхних границах обычных вооружений в Европе, где соответствующий потолок представляется существенно заниженным в сравнении с настоящим его уровнем.
— способствовать будущим шагам ядерного разоружения через организацию переговоров по ядерной доктрине, стратегии, позициям и гарантиям безопасности между четырьмя ядерными державами, вовлечёнными в этот процесс. Практические шаги в поддержку таких усилий включают соглашение о выводе ядерного вооружения из режима готовности номер один и о свободе европейских стран от тактического ядерного оружия. Это может вдохнуть в процесс ядерного разоружения новую жизнь и подготовить путь к переговорам между  ядерной пятёркой (Р5);
— установить режим взаимной транспарентности (т.е. прозрачности), гарантий конфиденциальности и безопасности,— что идёт значительно дальше соглашений в контексте ОБСЕ. Таким образом, НАТО и Россия могут дать положительный пример того, что могло бы стать возможным для всех государств-членов ОБСЕ.
Конструктивно вовлекаясь в процесс контроля над вооружением, НАТО и Россия должны предпринять все попытки к тому, чтобы не ослаблять ОБСЕ или какой-либо иной уже существующий на месте (в Европе, — прим. перев.) режим или форум. На путях достижения этой цели можно было бы воспроизвести структурное соединение между ОБСЕ и ПСС. Присутствие представителя ОБСЕ на встречах ПСС могло бы стать примером транспарентности в процессе 16+1.

Возможности, связанные с процессом 16+1

НАТО и Россия должны выработать договор, который стал бы основой их взаимоотношений и установил эффективное совместное сотрудничество. Этот договор может нести в себе большое поле возможностей для различного рода консультаций и взаимодействий, допуская сотрудничество во всех релевантных областях, за исключением оборонной и внутринатовских отношений. Он также должен позволить утвердить влиятельные институции и рабочие структуры, снабдив их требуемыми ресурсами для исполнения соответствующих  задач.
Обе стороны могли бы подкрепить свои соглашения реальными вкладами. Российско-натовский Постоянный Совместный Совет (ПСС), находясь в центре российско-натовских взаимоотношений, отражает натовскую структуру принятия решений. Он обладает полномочиями создавать собственные вспомогательные структуры и может охватить ими всё пространство совместного интереса, за исключением интегрированных в НАТО военных командных структур.
Россия должна максимально пользоваться теми механизмами конструктивного взаимодействия с НАТО, которые предусмотрены в "Основополагающем Акте". Москве следует незамедлительно поддержать такой подход, осуществляя высокий уровень собственного дипломатического и военного присутствия в различных представительствах НАТО. Россия должна способствовать созданию структуры рабочей группы в рамках ПСС, эффективно действующей во всех важных областях. Присутствие российского представителя и его рабочей группы в НАТО  будет главным новым фактором.
России следует искать возможность всячески осуществлять программу кооперации. Основополагающий Акт наделяет обе стороны правом проявлять инициативу. Россия должна вовлечь НАТО в дискуссию об усилении ОБСЕ. Россия также должна повысить уровень своей доверительности в плане консультаций, а также способствовать созданию областей для взаимодействия. В случае необходимости, для реализации своих предложений относительно кооперации России не следует колебаться в необходимом политическом и финансовом подкреплении своих инициатив.
Кроме того, в ряде случаев Россия и Украина могли бы объединить свои усилия для ангажирования НАТО во всех возможных случаях. Если Киев и Москва договорятся относительно необходимости практики консультаций и сотрудничества с НАТО, то последней будет сложно отказаться от подобных предложений. Разумеется, излишеств здесь следует избегать. Более того, подобный подход мог бы позитивно воздействовать на российско-украинские отношения.
Государства-члены НАТО должны идти навстречу российским предложениям конструктивного сотрудничества. Поскольку Россия разочарована тем, что Основополагающий Акт не стал в полной мере легально связывающим договором, её нужно удостоверить в том, что Акт потенциально  содержит в себе существенную выгоду, а не является лишь наиболее подходящим средством закрепления позитивного российского решения о расширении НАТО. Для того, чтобы дать ПСС хороший старт, НАТО, с помощью своих  Рабочих групп высшего уровня, должна взять на себя функцию по руководству и развитию программы для ПСС.
НАТО должна быть готова заниматься в принципе неразрешимыми проблемами российской безопасности. В ином случае внутренняя оппозиция вынудит Россию выйти из процесса (сближения с НАТО, — прим. перев.). История отношений между НАТО и Россией с конца Холодной войны не представляет собой хорошего примера, поскольку НАТО ни разу не уступила разумным требованиям России. Это оставляет неразрешёнными наиболее спорные вопросы — такие, как нормы будущих европейских конвенциональных сил. Во время переговоров Россия многократно переступала свои предварительно очерченные "красные линии". НАТО не переступила ни одной. Кроме того, Основополагающий Акт не содержит легальных обязательств, и НАТО не связывается соглашением не выдвигать своих сил (конвенциональных или ядерных) ближе к российской границе.
Соглашение о существенном снижении потолка конвенциональных сил, отражающее российское беспокойство по поводу натовского преимущества в последних, всё ещё требует своего разрешения в процессе венских переговоров по договору об ОВЕ-2 . НАТО должна уделить внимание развитию предложений, которые могли бы найти понимание со стороны России.
НАТО также должна предпринять инициативу по развитию  конструктивного подхода, делающего возможными последующие шаги к контролю за ядерными вооружениями. НАТО следует предложить свою поддержку в переговорах СТАРТ-III, которые начнутся независимо от российской ратификации СТАРТа-II. Это позволит вывести ядерные вооружения из режима готовности номер один, а также подойти к переговорам об уничтожении дислоцированного в Европе тактического ядерного оружия, делая обе меры частью соглашения СТАРТа-III. 
Процесс 16+1 или поможет решить накопившиеся проблемы, или же провалится.

Проблемы, связанные с процессом 16+1

Решение НАТО о расширении в несколько этапов несёт с собой большой риск относительно взаимоотношений НАТО—России. На Мадридском саммите НАТО объявило, что не закрывает своих дверей и ожидает, что новые страны будут приглашены к членству в не столь  отдалённом будущем. Такие установки были приняты непосредственно в отношении балтийских государств.   Хартия НАТО—Украины держит двери открытыми и для Украины.
Таким образом, дебаты по поводу будущих шагов относительно расширения НАТО будут продолжать оставаться влиятельным фактором во взаимоотношениях НАТО—России на протяжении последующих лет. Сопротивление России расширению НАТО вряд ли претерпит изменения, и поэтому дальнейшее развитие российско-натовских отношений может проходить в неблагоприятной атмосфере. Настоящие дебаты о расширении НАТО могут не только мешать этим отношениям, но даже превратиться в непреодолимый блок на пути их дальнейшего развития. Конструктивные элементы, содержащиеся в Основополагающем Акте, могут никогда не получить своего применения, а подлинный совместный подход грозит так и остаться нереализованным. Результатом может быть возобновление конфронтации и создание новых линий разделения.
Даже уже действующий механизм 16+1 может увеличить количество разделительных линий в Европе или даже создать новые посредством утверждения двух классов европейских государств— тех, что являются частью совместных консультаций с НАТО, и тех, что остались в стороне, принимая участие только в Партнёрстве во имя мира Плюс (которое будет запущено на Мадридском саммите) и в новом Евро-Атлантическом Партнёрском Совете. "Боснийская модель" представляет здесь плохой пример, ибо мелкие государства оказались  практически исключёнными  из процесса принятия политических решений. Поэтому совместные российско-натовские операции в соответствии с соглашениями в рамках сотрудничества 16+1 под мандатом НАТО или Сводных Сил Совместного Реагирования (СJTF)  должны — в соответствии с началами Основополагающего Акта — получить поддержку со стороны всех государств-членов ОБСЕ, а также мандат ООН.
Короче говоря, имеется риск, что процесс 16+1 не начнётся раньше сентября. Политический момент, происходящий из интенсивных переговоров по вопросам осуществления соглашений Основополагающего Акта НАТО и России и подписания Хартии НАТО—Украины может быть утерян. Всякое промедление может легко привести к быстрому разочарованию всех сторон. Российские аналитики уже опасаются, что процесс 16+1 может стать иным "Партнёрством во имя мира", где существенные выводы не дискутируются, а их реальное применение никогда не имеет места.

Авторы текста саммитного заявления: 

Отфрид Нассауэр, Оливер Майер

BITS: Rykestr. 13, D-10405 Berlin 
ph.: + 49 30 44 10 220, fax: + 49 30 44 10 221

BASIC UK : Сarrara House, London WC2N 6NN
ph.: + 44 171 9250 862, fax: + 44 171 9250 861

BASIC USA: 1900 L-Street NW # 401, Washington DC 20036
ph.: + 1 202 785 1266, fax: + 1 202 387 6298

CESD: Rue Stevin 15, B-1000 Brussels
ph.: + 322 230 0732, fax: + 322 230 2467

CIP: С/Alcala 117 - 6 Dcha, 28009 Madrid
ph.: + 34 1 431 0280, fax: + 34 1 577 9550